Конституционный Суд Российской Федерации вернул досрочное голосование

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15.04.2014г. № 11-П признан не соответствующим Конституции Российской Федерации пункт 1 статьи 65 ФЗ

В связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.04.2014г. № 11-П, избирательной комиссией Краснодарского края внесены изменения в формы документов, используемых для подготовки и проведения досрочного голосования на муниципальных выборах в Краснодарском крае.

Напомним, что данный вид досрочного голосования на муниципальных выборах был исключен Федеральным законом от 31 мая 2010 года N 112-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления".

Конституционным Судом Российской Федерации сделан вывод о том, что законоположения в части, не допускающей использование института досрочного голосования в иных, помимо предусмотренных им и весьма ограниченных, случаях, императивным образом препятствуют организации досрочного голосования по другим основаниям, чем ограничивают активное избирательное право тех граждан, которые по уважительным причинам не могут в день голосования прибыть на свой избирательный участок, причем это ограничение в системе действующего правового регулирования во многих случаях не компенсируется иными установленными избирательным законодательством гарантиями права на участие в выборах в качестве избирателя и способно подтолкнуть гражданина к отказу от участия в голосовании, если по таким причинам, как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, он не сможет присутствовать в день голосования на территории соответствующего избирательного округа (на избирательном участке). Поскольку права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, на труд, отдых, охрану здоровья, образование (статья 27; статья 37, части 1 и 2; статья 41, часть 1; статья 43, часть 1, Конституции Российской Федерации) являются такими же конституционно признаваемыми и защищаемыми ценностями, как и избирательные права, принцип соблюдения баланса конституционно значимых ценностей требует обеспечения каждой из них без несоразмерного ущерба для прочих, а потому правовое регулирование, которое ставит гражданина в ситуацию вынужденного выбора, от реализации какого конституционного права он должен будет отказаться, для того чтобы воспользоваться другим, следует рассматривать как посягающее на это другое право, его отрицание (во всяком случае, в данных конкретных обстоятельствах).

Двое судей Конституционного Суда Российской Федерации высказали особое мнение к принятому судебному акту.

Так, судья Казанцев С.М. отметил, что как следует из правовых позиций Европейского Суда по правам человека, статья 3 Протокола N 1 к Конвенции в принципе не создает препятствия для того, чтобы европейские государства в своих национальных правовых системах подвергали избирательное право и право быть избранным определенным ограничениям. Принцип свободных выборов предполагает наличие у избирателей права выражать свою волю при голосовании в соответствии с установленными законодателем процедурами, с тем чтобы исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года N 17-П). Только при условии подлинно свободного волеизъявления избирателей и его неискаженной фиксации в формализованных итогах голосования, результатах выборов выборные органы и должностные лица публичной власти могут рассматриваться как органы демократического представительства народа.

Отсюда следует, что при реализации избирательных прав законодатель должен исключить такие формы голосования, при которых не гарантируется надлежащий контроль подсчета голосов и подведения итогов голосования.

О том, что досрочное и заочное голосование не являются обязательным элементом избирательного права стран европейского сообщества, а там, где они существуют, "требуются дополнительные и во многих случаях более эффективные меры по предотвращению обмана", говорится в Докладе "Об избирательном праве и организации выборов в Европе: обобщающее исследование повторяющихся вызовов и проблемных вопросов" Венецианской комиссии Совета Европы "За демократию через право".

В поисках этого баланса федеральный законодатель в последние годы внес значительные изменения в правовое регулирование избирательного механизма, продвигаясь от широкого использования досрочного голосования к его существенному ограничению. Причиной такого тренда стали неоднократные правонарушения, допускавшиеся в процессе применения досрочного голосования.

С.М. Казанцев привел пример, того что досрочное голосование, сохраненное федеральным законодателем после 2002 года на выборах в органы муниципальной власти, в отдельных областях стало приобретать массовый характер. В частности, по итогам единого дня голосования 1 марта 2009 года в Тверской области досрочно проголосовали 11,75% от количества избирателей, принявших участие в голосовании; в Астраханской области 14 марта 2010 года — 12,42%. Основным контингентом досрочно голосующих оказываются военнослужащие, государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, что вызывает подозрения в злоупотреблении отдельных должностных лиц своим служебным положением. Тем более что процент проголосовавших за представителей правящей партии среди досрочно голосующих избирателей значительно выше, чем в день голосования.

Таким образом, по мнению судьи С.М. Казанцева, ограничение досрочного голосования, предусмотренное положением пункта 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования направлено на обеспечение прозрачности (открытости) свободных выборов, не посягает на само существо избирательного права, не приводит к утрате его реального содержания и не противоречит конституционным принципам справедливости и соразмерности и вытекающим из них требованиям адекватности и пропорциональности.

Судья Данилов Ю.М. в своем особом мнении дополнительно отметил, что не находил своего разумного объяснения и колоссальный разброс числа проголосовавших досрочно в соседних регионах: в 2008 году процент проголосовавших досрочно на выборах депутатов в представительные органы муниципальных образований административных центров в Ставропольском крае оказался в 12 раз выше, чем в Волгоградской области; такая же картина на выборах в 2010 году в Астраханской (12,42%) и Ульяновской (0,99%) областях. Совершенно уместным тогда оказался высказанный на основе анализа всего происходящего призыв Президента Российской Федерации в послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 года: "Пора, наконец, навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах" (аплодисменты).

Результатом явилось внесение Президентом Российской Федерации в парламент законопроекта, принятого в последующем в том виде, в котором он (уже закон) оспорен в настоящем деле.

Из пояснительной записки к названному проекту: "Законопроект направлен на реализацию положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, касающегося применения на выборах в органы местного самоуправления порядка досрочного голосования, установленного для проведения выборов в органы государственной власти. Учитывая, что такое досрочное голосование нередко приводило к нарушению избирательных прав граждан, в законопроекте предлагается исключить его проведение на выборах в органы местного самоуправления".

Из выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе (стенограмма от 7 апреля 2010 года): "Одна из новелл законопроекта состоит в том, чтобы исключить досрочное голосование на выборах в органы местного самоуправления по любым основаниям. Такие представления в законопроекте сделаны для того, чтобы предотвратить те печальные явления, которые иногда имеют место при организации досрочного голосования".

Из выступления с содокладом председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигина (фракция "Единая Россия"), стенограмма от 7 апреля 2010 года: "Проект направлен на реализацию Послания Президента Российской Федерации... Предмет данного законопроекта подробно обсуждался на заседании рабочей группы, которая создана по инициативе Президента Российской Федерации и в которую включены представители всех политических партий, действующих в настоящее время в России, а также представители Общественной палаты, Центральной избирательной комиссии, Администрации Президента Российской Федерации. Собственно говоря, эта формула явилась компромиссной формулой, она, еще раз хочу подчеркнуть, обсуждалась всеми представителями... При обсуждении возникал вопрос об имевших место... противоправных действиях, которые были связаны со злоупотреблением избирательными правами при досрочном голосовании..."

Результаты голосования за принятие законопроекта в первом чтении: проголосовало "за" 445 депутатов, "против" - 0, "воздержалось" — 0.

Из выступления депутата В.В. Жириновского от фракции ЛДПР, стенограмма от 14 мая 2010 года: "Мы давно уже просили, чтобы отменили любые формы досрочного голосования... Это связано с тем, что здесь нарушаются права самих избирателей... Любая форма досрочного голосования толкает к искажению результатов".

Из выступления депутата Н.В. Коломейцева от фракции КПРФ, стенограмма от 14 мая 2010 года: "Мы поддерживаем поправки, мы считаем, что здесь единственная есть мера, пусть мизерная, но она сокращает возможность фиктивного досрочного голосования... Как это было в Сочи, где 32% проголосовали досрочно..."

Из выступления депутата О.В. Шеина от фракции "Справедливая Россия", стенограмма от 14 мая 2010 года: "Естественно, наша фракция будет голосовать за данный проект. Мы очень долго боролись вместе с коллегами из ЛДПР, КПРФ за принятие соответствующих решений".

Результаты голосования в третьем чтении: проголосовало "за" 442 депутата, "против" - 1, "воздержалось" — 0.

Закон одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации.

Сохраняется это согласие и в настоящее время, свидетельством чему являются позиции, высказанные в заседании Суда представителями стороны, издавшей и подписавшей оспоренный закон.

Из выступления полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, стенограмма от 27 марта 2014 года: "Закон в полной мере соответствует Конституции".

Из выступления представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.С. Саломаткина, стенограмма от 27 марта 2014 года: "Широкий перечень оснований для проведения досрочного голосования на выборах способствует возможным злоупотреблениям этим правом, существенно затрудняет процедуру организации наблюдения за выборами... Совет Федерации сегодня не имеет законодательных предложений от субъектов Российской Федерации... по изменению оспариваемых положений Федерального закона".

Из выступления полномочного представителя Президента в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, стенограмма от 27 марта 2014 года: "Учитывая негативный фон проведения избирательных кампаний, который имел место в связи с тем, что нарушения в ходе выборов связывались с досрочным голосованием, Президент в Послании от 12 ноября 2009 года призывал "навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах". До внесения Президентом проекта названного закона предложения исключить указанные основания для досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления обсуждались на заседании Государственного Совета 22 января 2010 года".

Иными словами, в пользу признания антиконституционными инициатив Президента, воплотившихся в последующем в соответствующий закон, не высказалась ни одна из участвовавших в законодательном процессе сторон.

Да и практика применения оспоренного закона не свидетельствует о его отторжении как гражданами, так и правоприменителями. Такие факты не приведены ни в материалах, представленных в Конституционный Суд Российской Федерации Центральной избирательной комиссией, ни в обращении Законодательного Собрания Владимирской области, ни в выступлении его представителя в Конституционном Суде Российской Федерации.